Odločbo št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 navajamo v celoti:
»S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Nove stranke, Ljubljana, ki jo zastopata sopredsednik Gorazd Drevenšek in tajnik Blaž Babič, na seji dne 28. maja 2001
s k l e n i l o:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 292. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 80/94, 3/95 - popr., 28/96, 26/97, 46/2000, 3/01, 9/01 in 13/01) se sprejme.
2. Začne se postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 254. člena Poslovnika Državnega zbora.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (Uradni list RS, št. 13/01) se sprejme.
4. Izvrševanje tretjega odstavka 292. člena in drugega odstavka 254. člena Poslovnika Državnega zbora se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
5. Izvrševanje v tretji točki tega izreka navedenega zakona se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
6. Zadržanje iz četrte in pete točke tega izreka začne učinkovati z dnem vročitve tega sklepa Državnemu zboru.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnica izpodbija postopek sprejemanja Zakona o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (v nadaljevanju ZPPCPEU). Navaja, da je bil izpodbijani zakon sprejet po postopku, ki je v nasprotju z Ustavo in z Zakonom o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. - v nadaljevanju ZRLI). Predsednik Državnega zbora je namreč z aktom št. 005-02/97-8/8 z dne 2. 3. 2001 zavrnil njeno pobudo volilcem za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma. Pobudnica zatrjuje kršitev 1. člena Ustave (načelo demokratičnosti), 2. člena Ustave (načelo pravne države) in 3. člena Ustave (načelo ljudske suverenosti), 44. člena Ustave (sodelovanje pri upravljaju javnih zadev) drugega odstavka 90. člena Ustave (zakonodajni referendum) in 91. člena Ustave (razglasitev zakona) ter kršitev drugega in tretjega odstavka 21. člena ZRLI. Pobudnica izpodbija tudi tretji odstavek 292. člena Poslovnika Državnega zbora (v nadaljevanju PoDZ), prav tako pa opozarja še na spornost drugega odstavka 254. člena PoDZ in predlaga, naj Ustavno sodišče začne postopek ocene ustavnosti te določbe po načelu koneksitete. Navaja, da del kršitev zakonodajnega postopka pri sprejemanju ZPPCPEU posredno izhaja prav iz določbe tretjega odstavka 292. člena PoDZ. Pobudnica predlaga zadržanje izvajanja ZPPCPEU do končne odločitve Ustavnega sodišča.
B.
2. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti ZPPCPEU in pobudo za oceno ustavnosti določbe tretjega odstavka 292. člena PoDZ sprejelo. Na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) je po načelu koneksitete začelo tudi postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 254. člena PoDZ. Omenjeni določbi PoDZ sta namreč v medsebojni zvezi in presoja ustavnosti le ene izmed njih ne bi bila mogoča. Obe določbi urejata vprašanje, kdaj se zakon pošlje v razglasitev, v povezavi z uveljavljanjem odložnega veta, tj. pravice Državnega sveta, da zahteva ponovno odločanje Državnega zbora o zakonu. V nadaljnjem postopku bo Ustavno sodišče ocenilo, ali navedeni določbi PoDZ onemogočata izvrševanje ustavno zagotovljene pravice do referenduma in sta zato v nasprotju z Ustavo ter ali je bila v postopku sprejema ZPPCPEU kršena Ustava z vidika učinkovitega uresničevanja ustavno zagotovljene pravice do referenduma in je zato zaradi neustavnosti postopka njegovega sprejema (in uveljavitve) ta zakon v neskladju z Ustavo.
3. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-346/98-9 z dne 26. 10. 2000 zavrglo pobudo za oceno ustavnosti zakona, v kateri je pobudnik zatrjeval protiustavnost postopka sprejema zakona zaradi kršitve njegove pravice do referenduma, do katere naj bi prišlo zaradi odločitve Predsednika Državnega zbora, da zavrne njegovo pobudo za razpis zakonodajnega referenduma, in v obrazložitvi tega sklepa med drugim zapisalo: "... Takšna odločitev Predsednika Državnega zbora ima pravno naravo posamičnega akta in mora biti vročena pobudniku. Zoper takšno odločitev je pobudniku volilcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. ... Po izčrpanju pravnih sredstev lahko pobudnik vloži ustavno pritožbo... . Na ta način je pobudniku volilcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zagotovljeno ustrezno sodno varstvo. Šele, če bi se v navedenih postopkih izkazalo, da je Predsednik Državnega zbora s svojo odločitvijo kršil zakon oziroma ustavne pravice pobudnika, bi pobudnik lahko vložil pobudo za oceno ustavnosti zakonodajnega postopka, v katerem je bil sprejet zakon, katerega posamezna vprašanja so bila predmet pobude oziroma zahteve za razpis referenduma." V obravnavanem primeru gre za drugačen položaj. V zadevi št. U- I-346/98 je bila zatrjevana kršitev pravice do referenduma v postopku sprejemanja zakona v zvezi s predhodnim zakonodajnim referendumom, medtem ko gre v obravnavani zadevi za naknadni zakonodajni referendum. Pri naknadnem zakonodajnem referendumu je glede vprašnja, kako zagotoviti učinkovito ustavnopravno varstvo v zvezi z njegovim uresničevanjem, treba upoštevati, da je v tem primeru zakon v Državnem zboru že sprejet in da je za njegovo uveljavitev potrebna le še razglasitev, objava in potek vakacijskega roka. V primeru ZPPCPEU je bil zakon že razglašen dne 22. 2. 2001 in objavljen dne 28. 2. 2001; v skladu z njegovim 20. členom je začel veljati petnajsti dan po objavi, torej 15. 3. 2001. Pri ZPPCPEU je treba upoštevati še nadaljnjo specifičnost primera in sicer, da gre za zakon, ki ukinja dosedanji pravni režim za poslovanje prostih carinskih prodajaln, določa prenehanje veljavnosti veljavnih dovoljenj za te prodajalne in za vnaprej vzpostavlja nov režim mejnih prodajaln, pri čemer ta sprememba (kot bistveni vsebinski učinek ZPPCPEU) nastopi dne 31. 5. 2001 glede ukinitve sedanjega pravnega režima, nov režim pa začne veljati dne 1. 6. 2001. V takem primeru učinkovitega varstva pravice do referenduma zaradi morebitnih kršitev v postopku sprejemanja in uveljavitve ZPPCPEU upravičenci ne morejo doseči v upravnem sporu niti z uporabo določb drugega odstavka 69. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. - ZUS). Pobudnica izpodbija določbo PoDZ, ob uporabi katere je bil sprejet in uveljavljen ZPPCPEU. Od ocene ustavnosti navedene določbe PoDZ je odvisna tudi ocena ustavnosti ZPPCPEU z vidika ustavnosti postopka njegovega sprejema. Pobudnica, ki izpodbija določbo PoDZ in zatrjuje, da je v nasprotju z Ustavo, ker onemogoča učinkovito uresničevanje z Ustavo zagotovljene pravice do referenduma, zato izkazuje pravni interes tudi za izpodbijanje predpisa, ki je bil sprejet in uveljavljen ob uporabi navedene določbe PoDZ. Določbe ZPPCPEU o preoblikovanju bodo vsebinsko konzumirane s 1. 6. 2001, zato po tem datumu vlagateljica pobude ne more več doseči spremembe svojega pravnega položaja pobudnice za razpis referenduma.
4. Glede na navedeno je Ustavno sodišče sprejelo pobudo in začelo postopek za oceno ustavnosti ZPPCPEU z vidika ustavnosti postopka sprejema tega zakona.
5. Po določbi 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja predpisa, tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se predpis sploh ne bi izvrševal. Po oceni Ustavnega sodišča bi v primeru nezadržanja izpodbijanih določb PoDZ in nezadržanja ZPPCPEU, ki je bil sprejet ob uporabi izpodbijanih določb PoDZ, prišlo do težje popravljivih posledic, kot če Ustavno sodišče navedenih predpisov ne bi zadržalo. ZPPCPEU določa prenehanje veljavnosti dovoljenj za proste carinske prodajalne na dan 31. 5. 2001 in uveljavitev novega režima za mejne prodajalne s 1. 6. 2001. Če bi Ustavno sodišče v nadaljevanju postopka ugotovilo zatrjevano neskladje z Ustavo, bi bila odločitev Ustavnega sodišča lahko učinkovita le, če je izvrševanje izpodbijanih določb PoDZ in izvrševanje ZPPCPEU zadržano. Glede na navedeno je Ustavno sodišče tudi odločilo, da zadržanje izvrševanja izpodbijanega ZPPCPEU in določb PoDZ začne učinkovati z dnem vročitve tega sklepa Državnemu zboru.
C.
6. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena, 30. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Prvo in drugo točko izreka je sprejelo soglasno, tretjo, četrto, peto in šesto točko pa s petimi glasovi proti štirimi. Proti so glasovali sodnici Modrijan in Škrk ter sodnika Fišer in Janko. Sodnik Fišer je napovedal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Fišerja
1. V tej zadevi sem glasoval za sprejem pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. odst. 292. čl. in za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. odst. 254. čl. PoDZ, ker se strinjam s stališčem večine, da utegneta ti dve določbi onemogočati izvrševanje ustavno zagotovljene pravice do referenduma in ker so izpolnjene procesne predpostavke za ta postopek.
Pač pa se z večino nisem mogel strinjati glede ostalih točk sklepa z dne 28. 5. 2001, zlasti ne s sprejemom pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti ZPPCPEU, ter za zadržanje izvrševanja uvodoma navedenih določb poslovnika in izpodbijanega zakona.
2. Ključno vlogo pri moji odločitvi je igralo stališče, da pobudnica Nova stranka, po mojem prepričanju, nima pravnega interesa za izpodbijanje ZPPCPEU. Po stališču US mora biti interes predlagatelja praven, konkreten in neposreden. V primeru, ki ga je imelo sodišče pred seboj, ta interes, po mojem mnenju, ni neposreden, kajti z uspešnim izpodbijanjem zakona se mora njegov pravni položaj spremeniti. Interes mora namreč obstajati glede na položaj predlagatelja v predpisu ali glede predpisa, ki ga izpodbija; postopek sprejemanja predpisa pa ne sodi vanj.
V obravnavanem primeru je prima facie očitno, da pobuda tem kriterijem ne ustreza, kajti ZPPCPEU se prav v ničemer ne nanaša na pobudnika (če pri tem upoštevamo tudi obe predhodni odločitvi US št. U-I-55/01 in U-I-80/01 o zavrženju pobud oz. predlogov za izpodbijanje istega zakona). Tega se, konec koncev, zaveda predlagatelj sam, ki je zato svoj pravni interes poskušal navezati na kršitve postopka, do katerih naj bi prišlo pri sprejemanju zakona in ki se, o tem ni dvoma, nanašajo nanj.
3. Ta preskok pri obravnavanju pravnega interesa se je zdel dopusten tudi večini v US, ki je pobudo sprejela. Toda s tem pravni interes pobudnika ni več neposreden, temveč je postal posreden, kajti do njega pridemo šele prek domnevne kršitve postopka pri sprejemanju predpisa. Po mojih ugotovitvah se US doslej še nikoli ni tako jasno postavilo na stališče, da lahko kršitev v postopku sprejemanja predpisa zasnuje pobudnikov pravni interes tudi za izpodbijanje predpisa samega. Pri tem sodišče ni povedalo povedalo prav veliko o tem, kdaj, pod kakšnimi pogoji, zakaj in kakšna kršitev postopka pri sprejemanju predpisa lahko zasnuje pravni interes za izpodbijanje predpisa (glede katerega, ponavljam, pobudnik takšnega interesa zagotovo nima). Zadovoljilo se je z dokaj apodiktično trditvijo, po kateri "Pobudnica, ki izpodbija določbo PoDZ in zatrjuje, da je v nasprotju z Ustavo, ker onemogoča učinkovito uresničevanje z Ustavo zagotovljene pravice do referenduma, zato izkazuje pravni interes tudi za izpodbijanje predpisa, ki je bil sprejet in uveljavljen ob uporabi navedene določbe PoDZ" (zadnji del 3. tč. obrazložitve sklepa). Očitno je poskusilo pomanjkljivost glede neposrednosti pravnega interesa premostiti z naslonitvijo na hudo kršitev (to je na kršitev Ustave) v postopku sprejemanja predpisa, ki ne more nadomestiti sicer zahtevane kvalitete pravnega interesa. S tem je precedenčno nevarno in, po mojem, brez prave potrebe, na široko odprlo vrata za podobne pobude v tej smeri.
Kršitev postopka pri sprejemanju prepisov je lahko razmeroma veliko, od razmeroma nepomembnih do zelo hudih. Ni mogoče zanikati, da gre v konkretnem primeru domnevno za kršitev ustavne pravice pobudnika, da poskusi zakon spodbiti z referendumom, kar bi na prvi pogled dajalo njegovi pobudi večjo težo. Ne glede na poudarjeni položaj, ki ga ima referedum v našem pravnem redu, sam domnevni kršitve pravice do referenduma ne dajem takšne teže, da bi lahko sama zase zasnovala (neposredni) pravni interes za izpodbijanje predpisa tudi tistemu predlagatelju, ki takšnega interesa sicer nima. Povsem nekaj drugega bi bilo, če bi takšno kršitev zatrjeval in izkazoval tisti, na katerega se zakon neposredno nanaša. Zato še vedno vztrajam na stališču, da mora biti pravni interes predlagatelja tudi neposreden; ker ta v obravnavanem primeru ni takšen, bi bilo treba pobudo v tem delu zavreči.
dr. Zvonko Fišer
Številka: U-I-104/01
Datum: 18. 6. 2001
Na podlagi drugega odstavka 54. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) izdaja Ustavno sodišče naslednje
Tiskovno sporočilo o
odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001
Ustavno sodišče je odločilo, da se razveljavijo določbe drugega odstavka 254. člena, tretjega odstavka 292. člena in dela drugega stavka drugega odstavka 292. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 80/94, 3/95 - popr., 28/96, 26/97, 46/2000, 3/01, 9/01 in 13/01 - v nadaljevanju PoDZ), ki določajo, da se zakon takoj pošlje v razglasitev v primeru, če Predsednik Državnega sveta obvesti Predsednika Državnega zbora, da Državni svet ne bo obravnaval besedila sprejetega zakona, in v primeru, če je po zahtevi Državnega sveta, da Državni zbor ponovno odloča o zakonu, zakon pri ponovnem odločanju Državnega zbora sprejet. Nadalje je Ustavno sodišče odločilo, da Zakon o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (Uradni list RS, št. 13/01 - v nadaljevanju ZPPCPEU) ni bil razglašen in objavljen v skladu z Ustavo, zato ni začel veljati in se ne sme uporabljati. Glede tega je določilo tudi način izvršitve svoje odločitve. Ustavno sodišče je odločilo, da odločba začne učinkovati naslednji dan po vročitvi Državnemu zboru. (povzetek odločitve)
Pobudnica Nova stranka in nasprotni udeleženec Državni zbor Republike Slovenije se strinjata v tem, da veljavna zakonska ureditev referenduma ne vsebuje posebnih določb, ki bi urejale vprašanje, kako teče rok za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma v primeru, če Državni svet vloži suspenzivni (odložni) veto. Njuni stališči pa si nasprotujeta glede interpretacije veljavne ureditve, še posebej glede interpretacije splošne določbe 21. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. - v nadaljevanju ZRLI), ki določa, da se pobuda za razpis referenduma lahko vloži v sedmih dneh po sprejemu zakona. Bistvo spora med udeležencema je v vprašanju, od kdaj teče rok za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega referenduma in kaj se šteje za sprejem zakona. Po mnenju Državnega zbora teče ta rok od "prvega" sprejema zakona dalje tudi v primeru, če je bil vložen suspenzivni veto in je Državni zbor ponovno odločal o zakonu. Pobudnica pa nasprotuje takšnemu stališču, ki je bilo sprejeto tudi v aktu Predsednika Državnega zbora št. 005- 02/97-8/8 z dne 2. 3. 2001, s katerim je ta njeno pobudo za razpis naknadnega referenduma o ZPPCPEU kot prepozno zavrnil. Po mnenju pobudnice njena pobuda za razpis naknadnega referenduma o ZPPCPEU ni bila prepozna, ker rok za vložitev pobude za razpis referenduma teče v primeru suspenzivnega veta šele od "drugega" sprejema zakona dalje. (navedbe udeležencev v 1. od 15. točki obrazložitve)
Ustavno sodišče je v obrazložitvi najprej opredelilo ustavno pravico do referenduma, ki jo zagotavlja 90. člen v povezavi s 44. členom Ustave, njeno izhodišče pa je v 1. in 3. členu Ustave. Poudarilo je, da je referendum ena od oblik neposredne demokracije, ki ima v Ustavi pomembno mesto, zato pri interpretaciji zakonske izvedbe te ustavne pravice restriktiven pristop ni sprejemljiv. Ustava ne dopušča zakonskega omejevanja te pravice, temveč lahko zakon ureja le način njenega izvrševanja. Vsako posamezno vrsto referenduma, ki jo zakonodajalec vključi v pravni red, mora urediti tako, da jo bo tudi v praksi mogoče učinkovito izpeljati. Ker je referendum zahtevno in kompleksno pravno opravilo, je treba natančno in jasno urediti vsa vprašanja v zvezi z izvrševanjem te ustavne pravice. Pri naknadnem zakonodajnem referendumu je zadržanje objave zakona pomembna pravna posledica vložene pobude oziroma zahteve za razpis…
