Danes je 26.8.2019
Input:

Priprava programa dela in finančnega načrta posrednega proračunskega uporabnika za leto 2018

20.1.2018, , Vir: Verlag Dashöfer

6.1 Priprava programa dela in finančnega načrta posrednega proračunskega uporabnika za leto 2018

Mojca Ločniškar Anica Žgajnar

1. Uvod

Prispevek je namenjen vsem tistim javnim uslužbencem, ki so vpeti v pripravo programa dela in finančnega načrta posrednega proračunskega uporabnika in obravnava predpise, ki določajo pripravo in sestavo finančnih načrtov in programov dela posrednih proračunskih uporabnikov, praktične napotke in posebnosti, ki jih je potrebno upoštevati pri pripravi finančnega načrta in programa dela za leto 2018.

V skladu z določili Zakona o javnih financah (ZJF) (Uradni list RS, št. 79/1999, 124/2000, 79/2001, 30/2002, 110/2002 - ZDT-B, 56/2002 - ZJU, 127/2006 - ZJZP, 14/2007 - ZSPDPO, 109/2008, 49/2009, 38/2010 - ZUKN, 107/2010, 110/2011 - ZDIU12, 46/2013 - ZIPRS1314-A, 101/2013, 101/2013 - ZIPRS1415, 38/2014 - ZIPRS1415-A, 14/2015 - ZIPRS1415-D, 55/2015 - ZFisP, 96/2015, v nadaljevanju: ZJF), je finančni načrt akt neposrednega in posrednega uporabnika proračuna, Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, s katerim so predvideni njegovi prihodki in drugi prejemki ter odhodki in drugi izdatki za eno leto. Finančni načrt posrednega uporabnika proračuna (javni skladi, javni zavodi in agencije, katerih ustanovitelj je država oziroma občina) mora biti usklajen z njegovim programom dela, ki mora biti pripravljen na način, kot je to predpisano za obrazložitev finančnih načrtov neposrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov. Program dela (ali poslovni načrt) je temeljni dokument, v katerem so načrtovane aktivnosti in cilji delovanja posrednega proračunskega uporabnika (v nadaljevanju: PPU) v obdobju enega koledarskega leta. Finančni načrt je denarno izražen program dela PPU. Pove nam, koliko denarnih sredstev bo PPU potreboval za dosego zastavljenih ciljev oziroma izvedbo načrtovanih nalog. Finančni načrt in program sprejme pristojni organ (svet, organ upravljanja ipd.) po postopku, določenem v posebnem predpisu ali v aktu o ustanovitvi PPU. 71. člen ZJF določa, da je usklajevanje programov dela in finančnih načrtov javnih zavodov, javnih podjetij, skladov in agencij ter financiranje dejavnosti teh pravnih oseb po potrjenih programih dela eden izmed mehanizmov zagotavljanja javnih služb in dejavnosti v javnem interesu ter nadzora nad poslovanjem PPU.

2. Predpisi s področja načrtovanja

2.1 Postopek priprave programa dela in finančnega načrta

2.1.1 Določila Zakona o javnih financah

26. člen ZJF in 27. člen ZJF obravnavata pripravo in posredovanje finančnega načrta PPU države in občine. PPU države naj bi tako pripravili predloge finančnih načrtov ob pripravi državnega proračuna na podlagi izhodišč, ki veljajo za državni proračun, PPU občinskega proračuna pa na podlagi izhodišč, ki veljajo za občinski proračun.

Pristojna ministrstva naj bi na način in v roku, ki ga predpiše minister, pristojen za finance, zahtevala od PPU, da jim pošljejo podatke, ki so potrebni za pripravo finančnih načrtov ministrstev. V praksi največkrat temu ni tako. Ministrstva pri pripravi svojih finančnih načrtov običajno uporabijo podatke, ki se nanašajo na delovanje PPU iz obstoječih baz podatkov in ne zaprosijo PPU za dodatne podatke. Napovedi gibanj obsega dejavnosti javne službe v prihodnjih letih se praviloma ocenjujejo na agregatni ravni in niso seštevek posameznih napovedi PPU. V kolikor bi se določbe 26. člena ZJF striktno izvajale, bi imeli vsi PPU države že ob sprejemu Proračuna RS za leto 2018 in 2019 pripravljene tudi predloge svojih finančnih načrtov in programov dela za leto 2018 in 2019.

Četrti odstavek 26. člena ZJF določa, da če se PPU v pretežnem delu financira iz proračunskih sredstev, se njegov finančni načrt sprejme v 60 dneh po sprejetju državnega proračuna, 27. člen ZJF pa določa, da če se pravna oseba v pretežnem delu financira iz občinskih proračunskih sredstev, se njen finančni načrt sprejme v 30 dneh po sprejetju občinskega proračuna.

Tako ZJF, vendar pozor. Te določbe je potrebno uporabljati skupaj z določbami Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019, ki roke za pripravo finančnih načrtov in programov dela PPU veže na prejem izhodišč za načrtovanje.

2.1.2 Določila Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019

V Uradnem listu RS št. 71/17 z dne 13. 12. 2017 je bil objavljen Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (ZIPRS1819), ki določa roke za pripravo programov dela in finančnih načrtov ter vsebino priprave kadrovskih načrtov ter kadrovskih omejitev v letu 2018.

Tudi pri tokratni pripravi proračunov moramo biti pozorni sedmo poglavje »7. Razpolaganje s sredstvi za plače in priprava finančnih načrtov«, ki vsebuje 57.-61. člen ZIPRS1819.

57. člen ZIPRS1819 določa, da morajo neposredni in posredni uporabniki proračuna izvajati politiko zaposlovanja, sistemiziranja delovnih mest in razporejanja zaposlenih na delovna mesta tako, da s prevzemanjem obveznosti, ki ne pomenijo izvrševanja obveznosti do zaposlenih, kot jih določajo predpisi ali kolektivne pogodbe, ne ustvarjajo primanjkljajev sredstev za stroške dela, to je na postavkah, ki vsebujejo plačne konte.

Pripravo finančnih načrtov proračunskih uporabnikov določa 58. člen ZIPRS1819, ki določa:

- rok za pripravo programa dela in finančnega načrta, katerega sestavni del je kadrovski načrt, je 45 dni od prejema izhodišč za načrtovanje,

- neposredni uporabnik proračuna države, tistim posrednim uporabnikom proračuna občin s področja izobraževanja, ki se pretežno financirajo iz proračuna države, izda le soglasje k sistemizaciji delovnih mest v skladu z normativi in standardi, ki veljajo za izvajanje programa osnovnih in glasbenih šol. Slednje pomeni, da pristojnim organom občine za omenjene posredne uporabnike občinskih proračunov ni potrebno usklajevati izhodišč za načrtovanje s pristojnim neposrednim proračunskim uporabnikom in ministrstvom za finance.

Šesti, sedmi in osmi odstavek 58. člena ZIPRS1819 določajo roke za pripravo finančnih načrtov in programov dela PPU:

- šesti odstavek 58. člena ZIPRS1819 določa, da morajo posredni uporabniki državnega proračuna, ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov, posredovati sprejete finančne načrte in programe dela v soglasje pristojnemu ministrstvu najkasneje v 45 dneh po prejemu izhodišč za načrtovanje;

- sedmi odstavek 58. člena ZIPRS1819 določa, da morajo posredni uporabniki, ki se financirajo iz Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljnjem besedilu: ZZZS), ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov, posredovati sprejete finančne načrte in programe dela v soglasje pristojnemu ministrstvu, če je ustanovitelj posrednega uporabnika država, oziroma občinski upravi, če je ustanovitelj občina, najkasneje v 45 dneh po prejemu izhodišč iz drugega oziroma tretjega odstavka tega člena;

- osmi odstavek 58. člena ZIPRS1819 določa, da morajo posredni uporabniki občinskih proračunov, ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov, posredovati sprejete finančne načrte in programe dela v soglasje občinski upravi najkasneje v 45 dneh po prejemu izhodišč iz drugega oziroma tretjega odstavka tega člena.

Ugotovimo lahko, da bo potrebno pripraviti programe dela in finančne načrte ter jih predložiti v soglasje pristojnemu organu v 45 dneh po prejemu izhodišč za načrtovanje. Le ZPIZ in ZZZS morata svoje finančne načrte posredovati v soglasje Vladi Republike Slovenije najkasneje v 30 dneh po objavi proračuna države v Uradnem listu Republike Slovenije.

Za pripravo programa dela in finančnega načrta za leto 2018 sta pomembna predvsem 58. člen ZIPRS1819 in 60. člen ZIPRS1819.

V kolikor je PPU prejel izhodišča za načrtovanje v 15 dneh po objavi ZIPRS1819 v Uradnem listu, bo moral glede na 45 dnevni rok pripraviti in posredovati v soglasje program dela in finančni načrt za leto 2018 do sredine februarja 2018.

Sestavni del finančnega načrta je tudi kadrovski načrt, ki ga mora PPU pripraviti tako, kot to določa Uredba o načinu priprave kadrovskih načrtov posrednih uporabnikov proračuna in metodologiji spremljanja njihovega izvajanja za leti 2018 in 2019 (Uradni list RS, št. 3/2018).

Kaj naj bi vsebovala izhodišča za načrtovanje?

Glede na to, da izhodišča pripravijo neposredni proračunski uporabniki in občine, ki financirajo posredne proračunske uporabnike, morajo izhodišča v prvi vrsti upoštevati razpoložljiva sredstva za financiranje javne službe v letu 2018, ki so načrtovana v njihovih finančnih načrtih. Z vidika PPU bodo izhodišča začrtala obseg financiranja v letu 2018, upoštevajoč obseg dejavnosti javne službe ter veljavne predpise s področja plač in stroškov dela javnih uslužbencev.

Kako razumeti določbi drugega in šestega odstavka 58. člena ZIPRS1819, ki velja za PPU, ki so posredni uporabniki državnega proračuna?

Predstojnik neposrednega uporabnika proračuna države (pristojno ministrstvo) mora PPU iz svoje pristojnosti posredovati izhodišča za pripravo finančnih načrtov PPU. Izhodišča za načrtovanje morajo pristojna ministrstva posredovati PPU v 15 dneh po objavi ZIPRS1819 v Uradnem listu RS. Pristojno ministrstvo mora izhodišča za načrtovanje predhodno uskladiti z Ministrstvom za finance. Ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov morajo PPU državnega proračuna posredovati sprejete finančne načrte in programe dela v soglasje pristojnemu ministrstvu najkasneje v 45 dneh po prejemu izhodišč iz drugega oziroma tretjega odstavka 58. člena ZIPRS1819.

Tudi v letu 2018 veljajo za področje plač določbe Zakona o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 (ZUPPJS17), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS 88/16.

Kako razumeti določbi drugega, osmega in štirinajstega odstavka 58. člena ZIPRS1819, ki velja za PPU, ki so posredni uporabniki občinskih proračunov?

Predstojnik neposrednega uporabnika proračuna občine mora PPU iz svoje pristojnosti posredovati izhodišča za pripravo finančnih načrtov PPU. Izhodišča za pripravo finančnih načrtov PPU, ki se pretežno financirajo iz proračuna države, mora občina predhodno uskladiti s pretežnim financerjem PPU in z ministrstvom, pristojnim za finance. Izhodišča za načrtovanje naj bi občine posredovale svojim PPU v 15 dneh po sprejemu občinskih proračunov. Menim, da občine lahko pošljejo izhodišča za načrtovanje v tem roku samo tistim PPU, ki se financirajo izključno iz občinskega proračuna. V kolikor pa se PPU financira tudi iz državnega proračuna, pa bo morala občina v tem delu izhodišča uskladiti s predstojnikom neposrednega uporabnika državnega proračuna in z ministrstvom, pristojnim za finance.

Kot že omenjeno, prinaša štirinajsti odstavek 58. člena ZIPRS1819 (prej omenjeno določilo vsebovano v ZIPRS1718) pomembno spremembo, na podlagi katere pristojnim organom občine za določene posredne uporabnike občinskih proračunov že drugo leto ne bo več potrebno usklajevati izhodišč za načrtovanje s pristojnim neposrednim proračunskim uporabnikom in ministrstvom za finance. Neposredni uporabnik proračuna države, tistim posrednim uporabnikom proračuna občin s področja izobraževanja, ki se pretežno financirajo iz proračuna države, izda le soglasje k sistemizaciji delovnih mest v skladu z normativi in standardi, ki veljajo za izvajanje programa osnovnih in glasbenih šol.

Ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov morajo posredni uporabniki občinskih proračunov posredovati sprejete finančne