Danes je 17.11.2019
Input:

Priprava programa dela in finančnega načrta posrednega proračunskega uporabnika za leto 2016

11.1.2016, , Vir: Verlag Dashöfer

6.1 Priprava programa dela in finančnega načrta posrednega proračunskega uporabnika za leto 2016

Mojca Ločniškar

- 1. Uvod

Prispevek je namenjen vsem tistim javnim uslužbencem, ki so vpeti v pripravo programa dela in finančnega načrta posrednega proračunskega uporabnika in obravnava predpise, ki določajo pripravo in sestavo finančnih načrtov in programov dela posrednih proračunskih uporabnikov, praktične napotke in posebnosti, ki jih je potrebno upoštevati pri pripravi finančnega načrta in programa dela za leto 2016.


V skladu z določili Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/1999, 124/2000, 79/2001, 30/2002, 110/2002 – ZDT-B, 56/2002 – ZJU, 127/2006 – ZJZP, 14/2007 – ZSPDPO, 109/2008, 49/2009, 38/2010 – ZUKN, 107/2010, 110/2011 – ZDIU12, 46/2013 – ZIPRS1314-A, 101/2013, 101/2013 – ZIPRS1415, 38/2014 - ZIPRS1415-A, 14/2015 - ZIPRS1415-D, 55/2015 - ZFisP, 96/2015, v nadaljevanju: ZJF), je finančni načrt akt neposrednega in posrednega uporabnika proračuna, Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, s katerim so predvideni njegovi prihodki in drugi prejemki ter odhodki in drugi izdatki za eno leto. Finančni načrt posrednega uporabnika proračuna (javni skladi, javni zavodi in agencije, katerih ustanovitelj je država oziroma občina) mora biti usklajen z njegovim programom dela, ki mora biti pripravljen na način, kot je to predpisano za obrazložitev finančnih načrtov neposrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov. Program dela (ali poslovni načrt) je temeljni dokument, v katerem so načrtovane aktivnosti in cilji delovanja posrednega proračunskega uporabnika (v nadaljevanju: PPU) v obdobju enega koledarskega leta. Finančni načrt je denarno izražen program dela PPU. Pove nam, koliko denarnih sredstev bo PPU potreboval za dosego zastavljenih ciljev oziroma izvedbo načrtovanih nalog. Finančni načrt in program sprejme pristojni organ (svet, organ upravljanja ipd.) po postopku, določenem v posebnem predpisu ali v aktu o ustanovitvi PPU. ZJF v 71. členu določa, da je usklajevanje programov dela in finančnih načrtov javnih zavodov, javnih podjetij, skladov in agencij ter financiranje dejavnosti teh pravnih oseb po potrjenih programih dela eden izmed mehanizmov zagotavljanja javnih služb in dejavnosti v javnem interesu ter nadzora nad poslovanjem PPU.

- 2. Predpisi s področja načrtovanja

2.1 Postopek priprave programa dela in finančnega načrta

2.1.1 Določila Zakon o javnih financah

26. in 27. člen ZJF obravnavata pripravo in posredovanje finančnega načrta PPU države in občine. PPU države naj bi tako pripravili predloge finančnih načrtov ob pripravi državnega proračuna na podlagi izhodišč, ki veljajo za državni proračun, PPU občinskega proračuna pa na podlagi izhodišč, ki veljajo za občinski proračun.

Pristojna ministrstva naj bi na način in v roku, ki ga predpiše minister, pristojen za finance, zahtevala od PPU, da jim pošljejo podatke, ki so potrebni za pripravo finančnih načrtov ministrstev. V praksi največkrat temu ni tako. Ministrstva pri pripravi svojih finančnih načrtov običajno uporabijo podatke, ki se nanašajo na delovanje PPU iz obstoječih baz podatkov in ne zaprosijo PPU za dodatne podatke. Napovedi gibanj obsega dejavnosti javne službe v prihodnjih letih se praviloma ocenjujejo na agregatni ravni in niso seštevek posameznih napovedi PPU. V kolikor bi se določbe 26. člena ZJF striktno izvajale, bi imeli vsi PPU države že ob sprejemu Proračuna RS za leto 2016 in 2017 pripravljene tudi predloge svojih finančnih načrtov in programov dela za leto 2016 in 2017.

Zadnji odstavek 26. člena ZJF določa, da če se PPU v pretežnem delu financira iz proračunskih sredstev, se njegov finančni načrt sprejme v 60 dneh po sprejetju državnega proračuna, 27. člen ZJF, ki določa, da če se pravna oseba v pretežnem delu financira iz proračunskih sredstev, se njen finančni načrt sprejme v 30 dneh po sprejetju občinskega proračuna.


Tako določa ZJF, vendar pozor. Te določbe je potrebno uporabljati skupaj z določbami Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 in v kolikor bo potrebno glede na določila tega zakona, program dela in finančni načrt PPU pripraviti že prej, se bo potrebno držati bolj zgodnjih rokov.

2.1.2 Določila Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017

V Uradnem listu RS št. 96/15 z dne 11. 12. 2015 je bil objavljen Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (ZIPRS1617), ki vsebuje roke za pripravo programov dela in finančnih načrtov ter vsebino priprave kadrovskih načrtov ter kadrovskih omejitev v letu 2016.

Pozorni moramo biti na šesti, sedmi in osmi odstavek 60. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (Uradni list RS, št. 96/15; v nadaljevanju: ZIPRS16/17), ki določajo roke za pripravo finančnih načrtov in programov dela PPU:

- šesti odstavek 60. člena ZIPRS16/17 določa, da morajo posredni uporabniki državnega proračuna, ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov, posredovati sprejete finančne načrte in programe dela v soglasje pristojnemu ministrstvu najkasneje v 30 dneh po prejemu izhodišč za načrtovanje;

- sedmi odstavek 60 člena ZIPRS1617, da morajo posredni uporabniki, ki se financirajo iz Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljnjem besedilu: ZZZS), ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov , posredovati sprejete finančne načrte in programe dela v soglasje pristojnemu ministrstvu, če je ustanovitelj posrednega uporabnika država, oziroma občinski upravi, če je ustanovitelj občina, najkasneje v 30 dneh po prejemu izhodišč iz drugega oziroma tretjega odstavka tega člena;

- osmi odstavek 60. člena ZIPRS1617 določa, da morajo posredni uporabniki občinskih proračunov, ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov, posredovati sprejete finančne načrte in programe dela v soglasje občinski upravi najkasneje v 30 dneh po prejemu izhodišč iz drugega oziroma tretjega odstavka tega člena.

Ugotovimo lahko, da bo potrebno pripraviti programe dela in finančne načrte ter jih predložiti v soglasje pristojnemu organu v 30 dneh po prejemu izhodišč za načrtovanje in ne v 60 dneh, kot je to veljalo do sedaj.


Za pripravo programa dela in finančnega načrta za leto 2016 sta pomembna predvsem 60. člen in 62. člen ZIPRS1617.

60. člen je po vsebini enak 49. členu ZIPRS1415, le rok za predložitev programa dela in finančnega načrta se je iz 60 dni skrajšal na 30 dni po prejemu izhodišč za načrtovanje.

V kolikor je PPU prejel izhodišča za načrtovanje v 15 dneh po objavi zakona v Uradnem listu, bo moral glede na 30 dnevni rok pripraviti in posredovati v soglasje program dela in finančni načrt za leto 2016 še pred koncem januarja 2016.

Sestavni del finančnega načrta je tudi kadrovski načrt, ki ga mora PPU pripraviti tako, kot to določa uredba vlade.

Kaj naj bi vsebovala izhodišča za načrtovanje?


Glede na to, da izhodišča pripravijo neposredni proračunski uporabniki in občine, ki financirajo posredne proračunske uporabnike, morajo izhodišča v prvi vrsti upoštevati razpoložljiva sredstva za financiranje javne službe v letu 2016, ki so načrtovana v njihovih finančnih načrtih. Z vidika PPU bodo izhodišča začrtala obseg financiranja v letu 2016, upoštevajoč obseg dejavnosti javne službe.

Kako razumeti določbi drugega in šestega odstavka 60. člena ZIPRS1617, ki velja za PPU, ki so posredni uporabniki državnega proračuna?


Predstojnik neposrednega uporabnika proračuna države (pristojno ministrstvo) mora PPU iz svoje pristojnosti posredovati izhodišča za pripravo finančnih načrtov PPU. Izhodišča za načrtovanje morajo pristojna ministrstva posredovati PPU v 15 dneh po objavi ZIPRS1617 v Uradnem listu RS. Pristojno ministrstvo mora izhodišča za načrtovanje predhodno uskladiti z Ministrstvom za finance. Ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov morajo PPU državnega proračuna posredovati sprejete finančne načrte in programe dela v soglasje pristojnemu ministrstvu najkasneje v 30 dneh po prejemu izhodišč iz drugega oziroma tretjega odstavka 60. člena ZIPRS1617.

Kako razumeti določbi drugega in osmega odstavka 60. člena ZIPRS1617, ki velja za PPU, ki so posredni uporabniki občinskih proračunov?


Predstojnik neposrednega uporabnika proračuna občine mora PPU iz svoje pristojnosti posredovati izhodišča za pripravo finančnih načrtov PPU. Izhodišča za pripravo finančnih načrtov PPU, ki se pretežno financirajo iz proračuna države, mora občina predhodno uskladiti s pretežnim financerjem PPU in z ministrstvom, pristojnim za finance. Izhodišča za načrtovanje naj bi občine posredovale svojim PPU v 15 dneh po sprejemu občinskih proračunov. Menim, da občine lahko pošljejo izhodišča za načrtovanje v tem roku samo tistim PPU, ki se financirajo izključno iz občinskega proračuna. V kolikor pa se PPU financira tudi iz državnega proračuna, pa bo morala občina v tem delu izhodišča uskladiti s predstojnikom neposrednega uporabnika državnega proračuna in z ministrstvom, pristojnim za finance.

Ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov morajo posredni uporabniki občinskih proračunov posredovati sprejete finančne načrte in programe dela v soglasje občinski upravi v 30 dneh po prejemu izhodišč za načrtovanje iz drugega oziroma tretjega odstavka 60. člena ZIPRS1617.


Predstojnik PPU mora pri pripravi programa dela in finančnega načrta upoštevati izhodišča za načrtovanje. Zastavlja se vprašanje, kaj storiti, če PPU ne more pripraviti finančnega načrta v skladu z izhodišči. V prvi vrsti je priporočljivo, da PPU pripravi finančni načrt, za kakršnega meni, da je ob spoštovanju predpisov, obsega dejavnosti in sprejetem varčevanju, uresničljiv. Razhajanja med prejetimi izhodišči in pripravljenim finančnim načrtom naj PPU izčrpno utemelji in zaprosi pristojno ministrstvo oziroma občino za spremembo izhodišč še pred iztekom roka za oddajo programa dela in finančnega načrta v soglasje pristojnemu organu. V kolikor PPU pri tem ne bo uspešen, pa je zanj še vedno bolje, da pripravi finančni načrt in program dela v skladu z izhodišči, saj mu v nasprotnem primeru sledi znižano financiranje.

Trinajsti odstavek 60. člena ZIPRS1617 določa, da v kolikor PPU ne pošlje v soglasje programa dela in finančnega načrta v 30 dneh po prejemu izhodišč, se PPU financira največ do višine 80% realiziranih izdatkov, ki so bili financirani iz proračuna preteklega leta.

V kolikor PPU pripravi program dela in finančni načrt ter ga pošlje v soglasje pristojnemu organu, vendar finančni načrt ni pripravljen v skladu z izhodišči za načrtovanje, zaradi česar mu vlada, pristojno ministrstvo ali občinska uprava v 60 dneh po prejemu finančnega načrta v soglasje, soglasje zavrne iz razloga, ker finančni načrt ni bil sprejet v skladu z izhodišči, se po poteku 60 dnevnega roka za pridobitev soglasja, PPU zagotavlja največ 80