Odločbo št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 navajamo v celoti:
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča Republike Slovenije, na seji 11. decembra 2008 odločilo:
»1. V neskladju z Ustavo so:
– četrti odstavek 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08 in 80/08), kolikor se nanaša na sodnike;
– drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanaša na sodnike;
– četrti odstavek 44. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/01, 67/02, 71/04, 23/05 – ur. p. b., 17/06 in 41/06 – ur. p. b., 127/06, 27/07 – ur. p. b., 57/07 in 94/07 – ur. p. b.).
2. Tretji odstavek 25. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08) je bil, kolikor se je nanašal na sodnike, v neskladju z Ustavo.
3. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
4. Drugi in četrti odstavek 3. člena, četrti odstavek 3.a člena, tretji odstavek 23. člena, drugi odstavek 48. člena in drugi stavek četrtega odstavka 49.c člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanašajo na sodnike, ter tretji odstavek 22.b člena in četrti odstavek 22.f člena tega zakona niso v neskladju z Ustavo.
»ODLOČBA USTAVNEGA SODIŠČA ŠT. U-I-159/08 Z DNE 11. 12. 2008
»BISTVENI RAZLOGI ZA ODLOČITEV O USTAVNOSTI IZPODBIJANIH DOLOČB
»1. Ustavno sodišče je izpodbijano ureditev o sodniških plačah, ki ji predlagatelj očita neustavnost, ker da ne vzpostavlja ustreznih razmerij med plačnimi razredi sodnikov, poslancev in ministrov, presojalo z vidika skladnosti z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Pri delitvi državne oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno oblast ne gre za razmerje nadrejenosti ali podrejenosti, temveč za razmerje omejevanja in sodelovanja enakovrednih vej oblasti, ki vsaka deluje v okviru lastnega položaja in lastnih pristojnosti. Zato mora biti ustavnopravna enakopravnost zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti izhodišče pri urejanju mehanizmov nadzora in ravnotežja med vejami oblasti. To izhodišče je moralo upoštevati Ustavno sodišče, ko je kot varuh Ustave ocenjevalo ustavnost zakonske ureditve, ki ureja sodniške plače in s tem položaj sodstva kot tretje, enakovredne veje oblasti.
2. Ustavnopravna enakovrednost sodne oblasti v primerjavi z zakonodajno in izvršilno oblastjo zahteva, da se položaj sodne oblasti in sodnikov kot nosilcev te oblasti obravnava in ureja primerljivo z drugima vejama oblasti. S tem so zagotovljeni tudi neodvisnost sodnikov ter integriteta in dostojanstvo sodne oblasti kot take. Zahteva po enakovrednosti posameznih vej oblasti predpostavlja tudi primerljivo plačilo po statusu medsebojno primerljivih funkcionarjev različnih vej oblasti. Tri veje oblasti morajo namreč biti enakopravne tudi glede materialnega statusa njihovih funkcionarjev. Temeljna funkcija sodne oblasti je sojenje. Sodniki so vezani na Ustavo in zakon. Čeprav morajo vsi državni organi pri svojem delovanju spoštovati pravo, je to še posebej naloga sodne oblasti, saj prav sodstvo v konkretnih primerih zavezujoče pove, kaj je pravo. Zato ima delovanje sodne oblasti odločilen pomen za uresničevanje načel pravne države iz 2. člena Ustave, kar zahteva še posebno občutljivost pri urejanju položaja sodne oblasti kot celote in pri urejanju položaja sodnikov kot nosilcev te oblasti.
3. Razlike v plačnih razredih med najnižje uvrščeno funkcijo okrajnega sodnika in najnižje uvrščeno funkcijo poslanca oziroma ministra, kot so določene v izpodbijani zakonski ureditvi, so z vidika ustavne zahteve po ustavnopravni enakovrednosti vseh treh vej oblasti, nesprejemljive. Prav tako je z vidika načela delitve oblasti nedopustno, da je plačni razred funkcije vrhovnega sodnika izenačen s plačnim razredom funkcije najnižje uvrščenega poslanca. Izpodbijanih plačnih razmerij ni mogoče utemeljiti niti s sklicevanjem Vlade na element vodenja. Temu se, tudi ko gre za razmerja med funkcijami ministrov in sodnikov, ne sme pripisovati prevelikega pomena. Upoštevati je namreč treba, da gre za funkcionarje različnih vej oblasti, z različnimi, a enako pomembnimi pristojnostmi v sistemu delitve oblasti. Iz navedenih razlogov tudi ne morejo biti upravičene tako velike razlike med funkcijami sodnikov in predsednikov oziroma podpredsednikov sodišč. Določene razlike iz tega naslova so sicer utemeljene, ne more pa biti utemeljeno toliko višje vrednotenje teh funkcij od same funkcije sojenja, ki je temeljna naloga sodnikov in bistvo sodne veje oblasti. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da je izpodbijana ureditev o plačnih razredih sodnikov v neskladju z ustavnim načelom delitve oblasti.
4. Zakonske določbe v zvezi z očitki o znižanju sodniških plač je Ustavno sodišče presojalo z vidika skladnosti z načelom neodvisnosti sodnikov iz 125. člena Ustave. Iz tega ustavnega načela izhaja namreč tudi varstvo sodnikov pred znižanjem njihove plače v času opravljanja funkcije. Pri tem gre za varstvo pred vsakršnimi posegi, ki povzročijo znižanje plače, s katero je lahko sodnik utemeljeno računal ob nastopu sodniške funkcije. Zato, upoštevaje 125. člen Ustave, ne more biti varovana samo sodnikova osnovna plača, temveč tudi dodatki k plači, ki pomenijo stalni del sodnikove plače. Navedeno pa ne pomeni, da 125. člen zagotavlja varstvo posameznih delov sodnikove plače kot takšnih, temveč je zagotovljeno varstvo sodnikove plače kot vsote njenih stalnih delov; torej sodnikove plače kot celote. Iz 125. člena Ustave izhaja tudi prepoved znižanja sodniških plač, ki bi bilo posledica dokajšnjega padca njihove realne vrednosti. Zato mora zakonodajalec predvideti ustrezne mehanizme, ki bodo to preprečevali. Izpodbijana določba o usklajevanju sodniških plač, ki veže dejansko uskladitev sodniških plač na vsakokratni dogovor strank kolektivne pogodbe za javni sektor, takšnega varstva ne zagotavlja. Zato je v neskladju s 125. členom Ustave. V neskladju z načelom sodniške neodvisnosti pa je bila tudi zakonska ureditev o dodatku za delovno dobo, ker zakonodajalec ni zagotovil, da zaradi znižanja tega dodatka ne bi moglo priti do dokajšnjega znižanja realne vrednosti sodnikove plače. Ustavno sodišče ni presojalo veljavne ureditve dodatka za delovno dobo, ker je predlagatelj ni izpodbijal. Vendar opozarja zakonodajalca na ustavno spornost šestega odstavka 23. člena novele Zakona o sistemu plač v javnem sektorju z vidika 125. člena Ustave.
5. Pri urejanju sodniških plač mora zakonodajalec upoštevati zahtevo po nezdružljivosti sodniške funkcije z opravljanjem drugih funkcij oziroma dejavnosti, ki izhaja iz 125. člena Ustave. Vendar pa ta določba Ustave ne zahteva, da bi moralo biti plačilo, ki pomeni nadomestilo za to nezdružljivost, izraženo kot poseben del plače sodnikov. Ker je odmeno za nezdružljivost zakonodajalec upošteval v osnovni plači, zatrjevana neustavnost ureditve sodniških plač ni podana. Tudi zakonska ureditev o nagrajevanju redne delovne uspešnosti sodnikov in delovne uspešnosti sodnikov za povečan obseg dela ni v neskladju z Ustavo. Merila za ocenjevanje takšne uspešnosti so v zakonu opredeljena dovolj določno in omogočajo, da se poleg števila rešenih zadev upoštevata tudi njihova teža in kvaliteta sodnikovega dela. Morebitna neustavnost Meril za povečan obseg dela, ki jih je določil Sodni svet, pa ni bila predmet te ustavnosodne presoje. Prav tako niso podane zatrjevane neustavnosti zakonskih določb v zvezi z ureditvijo postopka izdaje posamičnih odločb o plačah.
6. Ustavno sodišče je glede vseh zakonskih določb, za katere je ugotovilo, da so v neskladju z Ustavo, izdalo ugotovitveno odločbo. Ugotovljene neustavnosti so namreč takšne narave, da ne omogočajo razveljavitve izpodbijanih določb. Ustavno sodišče je za odpravo ugotovljenih neustavnosti določilo rok šestih mesecev. Pri določitvi roka za odpravo ugotovljenih neustavnosti je upoštevalo, da bo obravnavana problematika že tretjič zapored predmet zakonodajnega urejanja, zaradi česar bo za pripravo in sprejem nove ureditve potrebno nekoliko manj časa. Pri tem je posebej opozorilo, da bosta morala predlagatelj zakona in zakonodajalec v postopku sprejemanja zakona zaradi odprave ugotovljenih neustavnosti zagotoviti sodelovanje sodnikov, saj gre za zakonsko ureditev, ki ureja njihov položaj.
U-I-159/08-18
11. 12. 2008
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča Republike Slovenije, na seji 11. decembra 2008
odločilo:
1. V neskladju z Ustavo so:
– četrti odstavek 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08 in 80/08), kolikor se nanaša na sodnike;
– drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanaša na sodnike;
– četrti odstavek 44. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/01, 67/02, 71/04, 23/05 – ur. p. b., 17/06 in 41/06 – ur. p. b., 127/06, 27/07 – ur. p. b., 57/07 in 94/07 – ur. p. b.).
2. Tretji odstavek 25. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08) je bil, kolikor se je nanašal na sodnike, v neskladju z Ustavo.
3. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
4. Drugi in četrti odstavek 3. člena, četrti odstavek 3.a člena, tretji odstavek 23. člena, drugi odstavek 48. člena in drugi stavek četrtega odstavka 49.c člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanašajo na sodnike, ter tretji odstavek 22.b člena in četrti odstavek 22.f člena tega zakona niso v neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
Navedbe predlagatelja
1. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti drugega odstavka 10. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS). Izpodbijani ureditvi očita neskladje z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave), ker naj sodnikom ne bi zagotavljala plačila, ki bi bilo primerljivo s plačilom funkcionarjev drugih dveh vej oblasti. V zvezi s tem se sklicuje tudi na načelo institucionalnega ravnotežja kot pravno načelo prava Evropske unije (v nadaljevanju EU), ki naj bi razvojno nasledilo klasično načelo delitve oblasti. Meni, da z uvrstitvijo funkcij okrajnega, višjega in vrhovnega sodnika svetnika za en plačni razred višje niso bila odpravljena nesorazmerja med plačami funkcionarjev različnih vej oblasti, ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07 in OdlUS XV, 85 – v nadaljevanju odločba št. U-I-60/06). Poleg tega naj zakonodajalec za sporne razlike še vedno ne bi navedel prepričljivih razlogov. Način izvolitve sodnikov in trajanje mandata kot nujno potrebna instrumenta za izvajanje sodne funkcije po mnenju predlagatelja ne moreta utemeljiti bistveno nižje določenih plačnih razredov sodnikov v primerjavi s plačnimi razredi, v katere so uvrščeni funkcionarji drugih dveh vej oblasti. Upoštevanje kriterija vodenja pa naj bi bilo glede na naravo izvajanja sodniške funkcije in glede na voljo zakonodajalca nelogično. Poleg tega naj se ugotovitve Vlade glede plačnih razmerij ne bi ujemale s prilogo 3 ZSPJS. Predlagatelj podaja primerjavo med zahtevnostjo funkcije in odgovornostmi okrajnega sodnika ter nekaterimi drugimi funkcijami iz Priloge 3 ZSPJS (funkcijo državnega sekretarja, sekretarja Državnega sveta, državnega pravobranilca, poslanca, člana Komisije za preprečevanje korupcije, predsednika Državne revizijske komisije). To naj bi dodatno utemeljilo njegove trditve o prenizki uvrščenosti funkcije okrajnega sodnika in posledičnem neskladju izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 3. člena in s 125. členom Ustave.
2. Predlagatelj opozarja na razlike med plačnimi razredi položajnih in nepoložajnih funkcij znotraj sodne veje oblasti, ki naj bi bile prevelike. Meni, da zakonodajalec tudi v tem delu ni sledil odločbi št. U-I-60/06. Sporne razlike naj bi sicer nekoliko zmanjšal, vendar ne dovolj. Ureditvi v tem delu očita neskladje s 125. členom Ustave.
3. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti četrtega odstavka 44. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS). Zatrjuje njegovo neskladje s 125. členom Ustave, ker prepoveduje zgolj znižanje osnovne plače sodnika, iz odločbe št. U-I-60/06 pa naj bi izhajalo, da se prepoved znižanja ne sme nanašati le na osnovno plačo. V zvezi s tem navaja, da je 52. člen ZSPJS v neskladju s 125. členom Ustave, če je ta zakonska določba derogirala četrti odstavek 44. člena ZSS. Meni tudi, da je podano očitno neskladje med četrtim odstavkom 44. člena ZSS in prvim odstavkom 49. člena ZSPJS in s tem neskladje z 2. členom Ustave.
4. Tretji odstavek 25. člena ZSPJS o višini dodatka za delovno dobo, kolikor se nanaša na sodnike, je po mnenju predlagatelja v neskladju z načelom sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave, ker razlogi za znižanje ne ustrezajo ustavnim zahtevam za znižanje sodniških plač. Poleg tega naj bi bila ta zakonska določba tudi v neskladju z načelom varstva pridobljenih pravic iz 2. člena v zvezi s prvim odstavkom 50. člena Ustave. V zvezi s tem predlagatelj navaja, da izenačitev dodatka za delovno dobo za javne uslužbence in za funkcionarje ne more pomeniti legitimnega cilja za znižanje dodatka sodnikom, ker ne gre za primerljive položaje. Meni tudi, da se pri tehtanju ustavno zavarovanih dobrin za presojo dopustnosti posega z vidika 2. člena Ustave v primeru sodnikov ne sme upoštevati le pridobljenih pravic sodnikov na eni strani in cilja zakonodajalca na drugi strani, temveč tudi načelo sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave. Izpodbijani zakonski določbi očita še, da je prišlo na njeni podlagi do višjega znižanja stalnega dela plače starejših sodnikov v primerjavi z mlajšimi sodniki in s tem do posredne diskriminacije starejših sodnikov, za katero naj ne bi bilo razumnih razlogov. Zato naj bi bila ta določba tudi v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave in s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave v zvezi z Direktivo EU št. 2000/78/ES z dne 27. 11. 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000). V zvezi s tem se predlagatelj sklicuje tudi na Zakon o uresničevanju načela enakega obravnavanja (Uradni list RS, št. 50/04 in nasl. – ZUNEO) in zatrjuje, da sporno razlikovanje ni objektivno in razumno utemeljeno z zakonitim ciljem, pri čemer opozarja na pomen znanja in izkušenj starejših sodnikov za kakovost sodstva.
5. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti tretjega odstavka 23. člena ZSPJS, ker ne določa, da pripada sodnikom tudi dodatek za nezdružljivost. Izpodbijani določbi očita neskladje s 125. členom Ustave, ker ukinitev dodatka za nezdružljivost ni bila nadomeščena s kakšnim drugim stalnim delom sodnikove plače. Ukinitev dodatka za nezdružljivost naj bi pomenila tudi neustaven poseg v pridobljene pravice. Navaja tudi, da je dodatek za nezdružljivost še vedno omenjen v točki c) šestega odstavka 49.a člena in v petem odstavku 49.f člena ZSPJS, kar naj bi kazalo na nekonsistentnost zakonske ureditve v zvezi s tem dodatkom in s tem na neskladje z 2. členom Ustave.
6. Členu 5 ZSPJS in četrtemu odstavku 44. člena ZSS predlagatelj očita, da ne določata usklajevanja sodniških plač s povprečno plačo v Republiki Sloveniji oziroma z inflacijo, kar naj bi bilo v neskladju z načelom sodniške neodvisnosti (125. člen) in s pravico do socialne varnosti (prvi odstavek 50. člena Ustave). Ustavnemu sodišču predlaga, naj pri presoji ustavnosti teh določb…
