Danes je 2.12.2022

Input:

Tržna dejavnost pri posrednih uporabnikih proračuna - javnih zavodih

28.9.2022, , Vir: Verlag Dashöfer

3.11 Tržna dejavnost pri posrednih uporabnikih proračuna - javnih zavodih

Polona Gostan, univ. dipl. ekon.,

Tržna dejavnost v javnih zavodih (v nadaljevanju tudi zavod) je neformalen izraz za opravljanje gospodarske dejavnosti, dejavnosti prodaje blaga in storitev na trgu oz. izvajanje druge dejavnosti, katera ne spada pod izvajanje javne službe.

Preden začnemo govoriti kaj naj bi predstavljalo izvajanje tržne dejavnosti v zavodu moramo najprej začeti pri izvajanju osnovne dejavnost javnega zavoda, torej tiste dejavnosti zaradi katere je javni zavod dejansko ustanovljen – torej za opravljanje javne službe.

V skladu z Zakonom o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 – ZJZP) - ZZ javne zavode ustanovijo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe (3. člen).

Javna služba mora biti normativno urejena. Kot javne službe se opravljajo z zakonom oziroma odlokom občine ali mesta na podlagi zakona določene dejavnosti, katerih trajno in nemoteno opravljanje zagotavlja v javnem interesu republika, občina ali mesto (22. člen ZZ). Javne službe opravljajo javni zavodi. Javno službo lahko opravlja tudi drug zavod na podlagi koncesije. Tak zavod ima glede opravljanja javne službe pravice, dolžnosti in odgovornosti javnega zavoda (23. člen ZZ).

Računsko sodišče je oktobra 2021 izdalo obsežno revizijsko poročilo z naslovom: »Učinkovitost ureditve javne službe in razmejevanja od ostalih dejavnosti javnih zavodov« - v nadaljevanju Poročilo, v katerem je predstavilo ugotovitve revizije učinkovitosti normativne ureditve javne službe in razmejevanja javne službe od drugih dejavnosti v javnih zavodih, ki jih je ustanovila država za izvajanje javne službe na področju socialnega varstva, zdravstva, izobraževanja in raziskovanja in prišlo do zaključka, da vlada in revidirana ministrstva pri zagotavljanju normativne ureditve javne službe in razmejevanja javne službe od drugih dejavnosti javnih zavodov v letih 2016 do 2018 niso bili učinkoviti.

Računsko sodišče v Poročilu med drugim tudi zapiše, da že sam ZZ ne opredeli, kaj je javna služba, niti ne določa vrste in vsebine posameznih javnih služb, ampak to prepušča področnim zakonom, pri čemer ne opredeli elementov za normiranje javne službe, ki jih morajo obvezno vsebovati področni zakoni.

Pri pregledu ZZ in področnih zakonov ter na njihovi podlagi izdanih podzakonskih in drugih splošnih aktov, ki urejajo opravljanje javne službe na področju socialne, zdravstvene, izobraževalne in raziskovalne dejavnosti v javnih zavodih na državni ravni pa nadalje Računsko sodišče ugotavlja, da tudi področni zakoni ne opredeljujejo vedno nedvoumno katere storitve se zagotavljajo z javno službo ter koliko teh storitev mora javni zavod opraviti.

Kaj pa naj bi spadalo pod tržno dejavnost, ki jo javni zavodi lahko izvajajo, pa je v predpisih še bolj nejasno opredeljeno. Zavod skladno z ZZ pridobiva sredstva za delo tudi s prodajo blaga in storitev na trgu (48. člen ZZ), vendar pa, kot izhaja iz Poročila, ZZ pri tem ne poda definicije dejavnosti, ki se izvaja kot prodaja blaga in storitev na trgu. ZZ opravljanje gospodarske dejavnosti omejuje s pogojem, da lahko javni zavod takšno dejavnost opravlja le, če je ta namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je ustanovljen. Računsko sodišče še ugotavlja, da tudi področni zakoni tržne dejavnosti ne določajo ter, da v aktih o ustanovitvi javnih zavodov pogosto ni jasno opredeljeno, katere od registriranih dejavnosti javni zavod opravlja kot druge dejavnosti (oz. kot gospodarske / tržne dejavnosti). Opredelitev tržne dejavnosti ustanovitelja, torej običajno v ustanovnem aktu, pa je ključna za njeno pravilno izvajanje.

Kaj je tržna dejavnost?

Značilnost tržne dejavnosti je ustvarjanje presežka prihodkov nad dohodki (dobička), obdavčljivost pri prodaji kot pri dohodkih, ter izpostavljenost konkurenci, nasprotno od javne službe, katere temeljna značilnost je zadovoljevanje javnih potreb in njena neprofitnost. Dejavnost prodaje proizvodov in storitev na trgu, ki ne spada v izvajanje javne službe, se mora v celoti financirati s plačili prejemnikov in uporabnikov proizvodov in storitev, javna služba pa se financira običajno z javnimi in lahko tudi nejavnimi viri.

Opredelitev tržne dejavnosti, ki jo javni zavod izvaja, je zelo pomembna, kajti eden bistvenih pogojev za izvajanje tržne dejavnosti je pokrivanje pri tem vseh nastalih odhodkov. Iz Poročila Računskega sodišča izhaja, da tako ZZ kot področni zakoni in na njihovi podlagi izdani podzakonski akti ter ustanovitveni akti javnih zavodov ne vsebujejo določb, iz katerih bi izhajalo, da morajo javni zavodi z izvajanjem drugih dejavnosti zagotoviti najmanj pokritje vseh pripadajočih odhodkov oziroma ustvariti presežek prihodkov nad odhodki.

Razmejitev med tržno dejavnostjo in javno službo določa 9. člena Zakona o računovodstvu – ZR (Uradni list RS, št. 23/99, 30/02 – ZJF-C in 114/06 – ZUE) in sicer so javni zavodi v poslovnih knjigah in poročilih dolžni zagotavljati ločeno spremljanje poslovanja in prikaz izida poslovanja s sredstvi javnih financ in drugih sredstev za opravljanje javne službe od spremljanja poslovanja s sredstvi, pridobljenimi iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu.

Torej, najprej je potrebno pravilno razmejiti prihodke, kar je odvisno tudi od jasne opredelitve dejavnosti javne službe v normativni ureditvi, in nato ugotoviti, kateri stroški so nastali zaradi opravljanja posamezne vrste dejavnosti.

Resorna ministrstva oz. lokalne skupnosti bi morale določiti katere dejavnosti lahko javni zavodi opravljajo kot tržno dejavnost (kot že napisano - praviloma v ustanovitvenem aktu).

Zaradi nejasnosti so nekatera ministrstva izdala posebna navodila oz. zavzela stališča, npr.:

Kultura (!):

  • Ministrstvo za kulturo (MK) naj bi kot tržno dejavnost že